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Kerstin Abend, Gerhard Breitschaft

Am 30. März 2022 hat die Europäische Kommission den Legislativvorschlag für eine Novellierung der Bauproduktenverordnung veröffentlicht. Seit Mitte Mai liegt auch eine deutsche Fassung des Vorschlags vor.

Die Kommission bezweckt mit der Initiative die Verwirklichung eines gut funktionierenden Binnenmarkts für Bauprodukte; zudem sollen mit der neuen Verordnung ein Beitrag zu den Zielen des "Green Deals" und der Kreislaufwirtschaft geleistet sowie eine Anpassung an das digitale Zeitalter erreicht werden.

Die interessierten Kreise haben nun Gelegenheit, eine Stellungnahme im Rahmen der EU-weiten öffentlichen Anhörung abzugeben. Die Frist für die Anhörung läuft bis zum 12. Juli 2022.

Zur Anhörungsseite der Europäischen Kommission mit Textfassung des Legislativvorschlags in allen Amtssprachen der EU und Möglichkeit zur Stellungnahme

Ein erster Schritt in einem mehrstufigen Verfahren

Die Vorlage des Verordnungsvorschlag durch die Kommission ist der erste Schritt innerhalb des mehrstufigen EU-Gesetzgebungsverfahrens. Inzwischen befassen sich das Europäische Parlament (EP) und der EU-Ministerrat bereits mit dem Entwurf. Bis die finale Fassung vorliegt und wirksam wird, dürfte jedoch noch einige Zeit vergehen. Die Kommission nennt in ihrem Entwurf das Jahr 2045 als Datum für die vollständige Ablösung der geltenden Bauproduktenverordnung (Art. 92) und hatte damit schon Verwirrung ausgelöst. Spätestens zu diesem Datum sollen dem Vernehmen nach alle harmonisierten technischen Spezifikationen für Bauprodukte an das neue Regelwerk angepasst sein. Die aktuell geltende Bauproduktenverordnung soll jedoch deutlich zeitnäher ersetzt werden. Hierzu besteht jedoch noch Unklarheit.

Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses sind Änderungen an der nun vorgelegten Fassung zu erwarten. Dennoch gibt der nun vorliegende Entwurf einen Einblick in die Vorstellungen der Europäischen Kommission für die neue Bauproduktenverordnung.

Der Gesetzesvorschlag im Überblick

Mit mehr als 130 Seiten Gesetzestext – gegenüber bislang 63 – ist der Verordnungsentwurf sehr umfassend. Er enthält zudem diverse Ermächtigungen für die Kommission, weitere delegierte Rechtsakte und Durchführungsregelungen zu erlassen, womit Teile des Regelungswerks in die Zukunft verlagert werden. Allein angesichts des Umfangs stellt sich daher schon heute die Frage, ob und in wie weit ein solcher Gesetzesvorschlag und künftiger Gesetzestext für die Adressaten hinreichend verständlich und handhabbar bleiben kann. Eine Übersicht über die Ermächtigungen der Kommission enthält die Anlage (s. unten).

Die Kommission erläutert hierzu, dass mit dem enormen Umfang unterschiedliche Auslegungen vermieden werden sollen. Allerdings sind seit Vorlage des Kommissionsvorschlags bereits unzählige Fragen zum Verständnis der Verordnung an die Kommission gerichtet worden. Ausgewählte Fragen und Antworten will die Kommission auf ihrer Website veröffentlichen. https://ec.europa.eu/growth/sectors/construction/construction-products-regulation-cpr/review_en

Inhaltlich lässt sich insbesondere Folgendes festhalten (angesichts der Vielzahl an Aspekten nur eine Auswahl):

1. Anwendungsbereich der Verordnung

Der Anwendungsbereich wird (neben Bauprodukten, Bausätzen und neu "Baugruppen") erweitert auf:

• 3D-Druck-Datensätze
• Werkstoffe für den 3D-Druck
• auf der Baustelle hergestellte Bauprodukte zum sofortigen Einbau
• wesentliche Bestandteile der unter die Verordnung fallenden Produkte
• sowie Bestandteile oder Werkstoffe, die nach Herstellerangaben für Bauprodukte bestimmt sind.

Explizit eingeschlossen sind auch Einfamilienhäuser mit bis zu 180m² Wohnfläche oder bis zu 100m² Wohnfläche pro Ebene bei zwei Ebenen.

(Art. 2 Abs. 1).

Dies gilt auch, wenn die vorgenannten Produkte, Teile und Werkstoffe gebraucht sind (Art. 2 Abs. 2 mit umfangreichen Details). Erfasst werden des Weiteren 3D-Druck-Dienstleistungen (Art. 2 Abs. 4 mit umfangreichen Details).

Explizit von der Anwendung ausgenommen werden Aufzüge, Produkte in Kontakt mit Trinkwasser (wie Kessel, Rohrleitungen, Tanks), Systeme zur Abwasserbehandlung sowie Verkehrssignalprodukte (Art. 2 Abs. 3), wobei um einige vormals in der Bauproduktenverordnung erfassten Produkte und Bausätze bzw. die Zugehörigkeit von Produkten zu den genannten Ausschlussbereichen wohl noch Diskussionen entstehen werden.

2. Wirtschaftsakteure

Zu den bisherigen Wirtschaftsakteuren (Hersteller, Importeure, Händler) kommen zahlreiche weitere hinzu, insbesondere in den Bereichen Online-Handel, 3D-Druck und Rückbau. Dienstleister im Bereich des Bauproduktehandels wie Fulfilment-Dienstleister, Vermittler, Online-Marktplätze und Online-Verkäufer, Lieferanten, Dienstleister, die an der Herstellung von Produkten beteiligt sind, oder Akteure, die Produkte demontieren oder wiederaufbereiten, rücken stärker in den Fokus. Die Verordnung sieht dazu eine Bestimmung mit generellen Pflichten für alle Wirtschaftsakteure vor und ergänzt für einzelne Wirtschaftsakteur ausführlich weitere Pflichten. (Vgl. Art. 19 bis Art. 33.)

3. Anforderungskatalog an Bauprodukte stark erweitert

Neben den aus den Grundanforderungen an Bauwerke abgeleiteten wesentlichen Merkmalen von Bauprodukten sollen künftig Aspekte der Produktsicherheit sowie des Umwelt- und Klimaschutzes und der Kreislaufwirtschaft (siehe zu letzterem auch unter 9. Umwelt- und Klimaschutz, Nachhaltigkeit) in die Bauproduktenverordnung integriert werden.

Diese neuen Anforderungen werden allerdings grundsätzlich erst wirksam, wenn sie durch einen delegierten Rechtsakt der Kommission für die jeweilige Produktfamilie oder -kategorie spezifiziert wurden.

Insgesamt werden in Anhang I zum Vorschlag vier Arten von Anforderungen differenziert:

• Teil A: Grundanforderungen an Bauwerke und zu erfassende wesentliche Merkmale von Bauprodukten
• Teil B: Anforderungen zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens und der Leistung von Produkten
• Teil C: Inhärente Produktanforderungen (d.h. Anforderungen an die Produktsicherheit und Umweltmerkmale des Produkts)
• Teil D: Anforderungen an die Produktinformationen.

Der erfasste Regelungsbereich wird somit deutlich erweitert.

4. Erklärungspflichten: Leistungs- und Konformitätserklärung

Durch die Aufnahme von produktbezogenen Anforderungen (Teil B und C oben) stehen sich künftig zwei unterschiedliche und gegensätzliche "Konformitätssysteme" in einer Verordnung gegenüber:

• die der Bauproduktenverordnung eigene "Konformität mit der erklärten Leistung" mit Bezug zu den mitgliedstaatlichen Anforderungen an Bauwerke und
• die "Konformität mit den Produktanforderungen", die sich direkt aus dem Harmonisierungsrecht ergeben, wie es aus anderen Vorschriften nach dem sog. New Approach bekannt ist.

Wesentlichen Merkmale zur Erfüllung der Grundanforderungen an Bauwerke werden weiterhin in harmonisierten technischen Spezifikationen (s. unten) festgelegt, die verbindlich anzuwenden sind. Für die produktbezogenen Anforderungen ist die Anwendung der Norm freiwillig.

Besteht eine Pflicht zur Erstellung einer Leistungserklärung müssen die produktbezogenen Leistungen zugleich in einer Konformitätserklärung dargelegt werden. Beide Herstellererklärungen erfolgen in einem Dokument "Leistungserklärung und Konformitätserklärung".

Der Vorschlag enthält zahlreiche weitere Detailregelungen zur Konformitäts- und Leistungserklärung, einschließlich Sonder- und Ausnahmeregelungen für gebrauchte, wiederaufbereitete und überschüssige Produkte (vgl. Art. 9 bis 18).

Die Ausnahmen von der Pflicht zur Erstellung einer Leistungserklärung dürften praxisrelevanter werden, da Nebenbedingungen wegfallen (vgl. Art. 10).

5. Neudefinition des Begriffs "harmonisierte technische Spezifikation" und Auswirkungen auf die Normung

Zunächst sieht der Vorschlag eine Änderung der Definition des Begriffs "harmonisierte technische Spezifikationen" vor. Neben harmonisierten "Normen für Bauprodukte" fallen darunter dann auch bestimmte delegierte Rechtsakte der Kommission (vgl. Art. 3 Nr. 46) Europäische Bewertungsdokumente (EADs) würden hingegen nach aktuellem Vorschlag ihren Status als harmonisierte technische Spezifikationen verlieren (s. dazu unter ETA-Route).

Zudem lässt sich die Kommission weiträumige Handlungsbefugnisse für den Fall einräumen, dass sich die Annahme bestimmter Normen verzögert, dringender Bedarf an weiteren harmonisierten technischen Spezifikationen besteht, Normen unvollständig sind oder nicht oder nur mit Einschränkungen im Amtsblatt der EU veröffentlicht werden können etc. (vgl.  Art. 4 Abs. 3, Art. 34 Abs. 4 und Erwägungsgrund 18).

Der Vorschlag der Kommission besitzt damit grundsätzlich das Potential, eine Parallel-Welt zur Normung zu etablieren. Es bleibt allerdings offen, ob und in welchem Umfang die Kommission vorhat, diese Befugnisse zu nutzen und auf welche technische Expertise sie sich dabei stützen würde.

6. Harmonisierte Zone

Zur Abgrenzung des Kompetenzbereichs der EU (Handelsrecht) vom Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten (Bauwerkssicherheit) führt der Vorschlag den Begriff der "harmonisierten Zone" ein. Dem Vorschlagstext folgend ist davon auszugehen, "dass die harmonisierte Zone umfassend ist und alle potenziellen Anforderungen an Produkte abdeckt, die nicht unter andere Rechtsvorschiften der Union fallen" (Art. 7 Abs. 1). Der Vorschlag enthält des Weiteren einen detaillierten Katalog an Maßnahmen, die den Mitgliedstaaten im Bereich der harmonisierten Zone untersagt sind (Art. 7 Abs. 2). Dies gilt selbst bei lückenhaften Normen, die in der Vergangenheit Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen mit der Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof waren.

Bei zwingenden Gründen der Gesundheit, Sicherheit oder anderer relevanter Belange der Mitgliedstaaten ist nach dem Textentwurf nunmehr ein Genehmigungsverfahren vorgesehen. Die Kommission wird darin berechtigt, über Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu entscheiden.

Abgesehen von der Widersprüchlichkeit des Konzepts ist fraglich, ob es geeignet ist, ein hohes Niveau an Bauwerkssicherheit in Europa zu gewährleisten und ob die Mitgliedstaaten bereit sein werden, diese Einschränkung ihrer Handlungsmöglichkeiten im Bereich der Bauwerkssicherheit – auch im Fall ernster Gefahren – hinzunehmen.

Denn für die Mitgliedstaaten besteht zwar die Pflicht, der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten alle notwendigen Wesentlichen Merkmale mitzuteilen und sich in allen einschlägigen Foren "proaktiv" darauf zu beziehen. Gemäß Art. 7 Abs. 3 werden diese aber nur "soweit wie möglich" durch harmonisierte technische Spezifikationen abgedeckt. D.h., berechtigte mitgliedstaatliche Anforderungen an die Leistung von Bauprodukten zur Gewährleistung der Bauwerkssicherheit, sei es auch nur eines Mitgliedstaates, können nach den Vorstellungen der Kommission unberücksichtigt bleiben. Im Ergebnis kann mit diesem Konzept die Bauwerkssicherheit im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten daher nicht immer gewährleistet werden.

7. ETA-Route

Der Vorschlag sieht auch weiterhin Europäische Technische Bewertungen (ETAs) als Instrument zur freiwilligen CE-Kennzeichnung von Bauprodukten vor, die nicht von harmonisierten technischen Spezifikationen erfasst sind. Begrüßenswert ist, dass die Möglichkeiten zur Kooperation zwischen Herstellern innerhalb der ETA-Route erweitert werden sollen. Zudem soll auch die Kommission künftig EADs initiieren können.

Allerdings könnten auch im Fall der ETA-Route die Ermächtigungen, die der Kommission in dem Vorschlag eingeräumt werden, dazu führen, dass der ETA-Route engere Grenzen gesteckt sind als bisher. Verschiedene Bestimmungen dürften zudem die Ausstellung von ETAs zeitlich verzögern, was dem Grundgedanken einer schnellen und sicheren Verfügbarmachung innovativer Bauprodukte widerspricht.

Wie schon erwähnt würden EADs nach aktuellem Stand ihren Status als "harmonisierte technische Spezifikationen" verlieren. Ein Kommissionsvertreter nannte als Begründung, dass damit die für harmonisierte technische Spezifikationen notwendigen Übersetzungen in alle Amtssprachen entfallen.

Ansonsten sieht der vorgelegte Textentwurf vor, dass EADs nach 10 Jahren außer Kraft treten und ETAs im Anschluss fünf weitere Jahre gültig bleiben. Leistungserklärung und CE-Kennzeichnung für ETA-Produkte sollen freiwillig werden. (Vgl. Art. 35 bis 42.)

8. Digitalisierung

Dem Ziel, den Rechtsrahmen an das digitale Zeitalter anzupassen, tragen insbesondere die folgenden Bestimmungen Rechnung:

• Bereitstellung der Leistungserklärung und der Konformitätserklärung auf elektronischem Wege (Art. 15),
• mögliche Einrichtung einer zentralem Datenbank für alle Produktinformationen (als Teilaspekt des digitalen Produktpasses durch die Kommission (Art. 78) sowie
• die elektronische Hinterlegung bestimmter Angaben zur CE-Kennzeichnung (Art. 17 Abs. 2).

9. Umwelt- und Klimaschutz, Nachhaltigkeit

Die im Vorschlag der Kommission enthaltenen Anforderungen und Verpflichtungen in Hinblick auf den Umwelt- und Klimaschutz gelten grundsätzlich erst mit Verfügbarkeit einer einschlägigen harmonisierten technischen Spezifikation und in dem von der Kommission vorgegebenen Rahmen (Normungsauftrag, delegierter Rechtsakt).

Während die stärkere Berücksichtigung von Umwelt-, Ressourcen- und Klimaschutzaspekten dringend notwendig ist und schnell umgesetzt werden sollte, geht die Übersicht über die Umwelt-/Nachhaltigkeits- und Klimaanforderungen im Übrigen schnell verloren. So finden sich Anforderungen etwa in folgenden Teilen des Vorschlags:

• Wesentliche Merkmale im Hinblick auf die Erfüllung der Grundanforderungen an Bauwerke (Anhang I Teil A Nr. 1.7 gefährliche Emission von Bauwerken in die Außenumgebung sowie Nr.1.8 Nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen),
• Wesentliche Merkmale im Zusammenhang mit der Lebenszyklusbewertung (Anhang I Teil A Nr. 2.),
• Wesentliches Merkmal zum Klimawandel (Anhang I Teil A Nr. 2 a) ,
• Anforderungen an die dem Produkt inhärenten Umweltmerkmale (Anhang I Teil C Nr. 2.),
• Zusätzliche Umweltverpflichtungen der Hersteller (Art. 22 Abs. 2 bis Abs. 4) sowie eine
• mögliche Kennzeichnung der ökologischen Nachhaltigkeit, einschließlich einer "Ampel-kennzeichnung" (Art. 22 Abs. 4, Abs. 5).            

Die Ökodesign-Verordnung für nachhaltige Produkte (zeitgleicher Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für die Festlegung von Ökodesign-Anforderungen für nachhaltige Produkte und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/125/EG (COM(2022) 142 final, BR-Drs. 182/22 vom 27.04.22) soll bei energieverbrauchs-relevanten Bauprodukten, wie Heizgeräten, Kühl- und Lüftungssystemen oder Photovoltaikprodukten, Vorrang bei der Festlegung von Nachhaltigkeitsanforderungen eingeräumt werden. Bei Bedarf kann die Bauproduktenverordnung weiterhin komplementär angewendet werden (Erwägungsgrund (28)).

10. Marktüberwachung

Auch die aus Sicht der Kommission verbesserungswürdige Marktüberwachung war mit ein Anlass für die Novellierung der Bauprodukteverordnung.

Die Kommission richtet ein Beschwerdeportal ein, auf dem vermutete Nicht-Konformitäten gemeldet werden können, und die die Kommission nach Prüfung in die entsprechenden Mitgliedstaten weiterleitet (Art. 68). Unter den Marktüberwachungsbehörden eines Mitgliedstaates ist eine als Kontaktstelle zu anderen Mitgliedstaaten auszuwählen (sog. zuständige nationale Behörde, "national competent authority").

Die Kommission wird ermächtigt, eine Mindestanzahl an Kontrollen für bestimmte Produkte oder bestimmte Anforderungen sowie die Art der Kontrolle und die Kontrollmethode per delegiertem Rechtsakt vorzuschreiben (Art. 73).

Insgesamt werden mit dem Vorschlag der Kommission auf die Marktüberwachung wachsende Aufgaben zukommen.

Fazit

Die hier ausgewählten Punkte werfen nur einige Schlaglichter auf den Gesetzesvorschlag. Dessen Komplexität machen sie jedoch hinreichend deutlich. Es besteht noch intensiver Diskussions- und Überarbeitungsbedarf. Hinzu kommt die Korrektur handwerklicher Fehler. Bis zur Verabschiedung einer neuen Verordnung ist es also noch ein langer Weg.

Anlage

1. Übersicht Delegierte Rechtsakte im Legislativvorschlag für eine neue Bauproduktenverordnung

2. Übersicht Durchführungsrechtsakte

Erläuterung:

Der Vorschlag enthält Bezugnahmen auf den Ausschuss nach Art. 88 KOM-Vorschlag und die Verordnung (EU) Nr. 182/2011 ("Komitologieverordnung"):
Ausschuss im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1827/2012: Vertreter der Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Kommission und unter deren Vorsitz
Beratungsverfahren: Stellungnahme des Ausschusses mit der einfachen Mehrheit seiner Mitglieder
Prüfverfahren: Stellungnahme des Ausschusses mit qualifizierter Mehrheit (55% der Mitglieder des Rates, und zumindest 65% der Bevölkerung der Union (Art. 16 EUV)); kein Erlass des del. Rechtsakts bei ablehnender Stellungnahme des Ausschusses, zweite Beratung möglich
Dringliches Prüfverfahren: del. Rechtsakt gilt sofort, längstens für sechs Monate, nachträgliche Befassung des Ausschusses (spätestens 14 Tage nach Erlass), Aufhebung des del. Rechtsakts durch die Kommission bei ablehnender Stellungnahme des Ausschusses mit qualifizierter Mehrheit